Eine neue Verordnung der EU zur Bekämpfung der Zwangsarbeit befindet sich bereits im Trilog-Verfahren zwischen EU-Kommission, EU-Parlament und des Rates (Report – A9-0306/2023). Nach den Informationen der Kommission arbeiten weltweit noch 27 Millionen Menschen unter Zwangsarbeit, innerhalb der EU allein 800.000. Um Abhilfe zu schaffen, sieht die EU Handlungsbedarf, der nach dem bisherigen Entwurf sich auf die wirtschaftlichen Akteure innerhalb der EU überträgt. Insbesondere die Ausweitung der Verantwortlichkeit für die vollständige Lieferkette, auf alle Geschäftspartner im Zusammenhang mit der Gewinnung, Ernte, Produktion sowie die Be- und Verarbeitung des Produkts in jeder Phase der Tätigkeit macht den Kreis für die Verantwortlichen sehr weit. Zwei Jahre nach Verabschiedung wird die Verordnung in Kraft treten.

Das Untersuchungsverfahren

Das Untersuchungsverfahren teilt sich in ein Voruntersuchungsverfahren und das eigentliche Untersuchungsverfahren. Zuständige Behörden beginnen ein Voruntersuchungsverfahren risikobasiert, nach Anzeige von juristischen oder natürlichen Personen oder Vereinigungen ohne Rechtspersönlichkeit, nach Hinweisen aus den Datenbanken nach Art. 11 und nach Risikoindikatoren nach Art. 23.

Im Voruntersuchungsverfahren fordert die zuständige Behörde oder die EU-Kommission die Wirtschaftsakteure auf, Informationen über die Maßnahmen anzufordern, die von ihnen ergriffen wurden, um das Zwangsarbeitsrisiko in ihren Geschäftstätigkeiten und Wertschöpfungsketten in Bezug auf die zu bewertenden Produkte zu ermitteln, zu verhindern, zu minimieren oder zu beenden. Dabei findet die Auswahl der untersuchten Bereiche danach statt, wo die Wahrscheinlichkeit für Zwangsarbeit nach den bisherigen Erfahrungen am höchsten ist. Eine Antwort muss innerhalb von 15 Tagen von den Wirtschaftsakteuren gegeben werden, um ein weiteres Untersuchungsverfahren zu vermeiden.

Nach diesem Entwurf sind mehrere Quellen von Leitlinien zu beachten, nicht nur die Leitlinien der EU, sondern auch Empfehlungen der UN, der IAO, der OECD oder anderer einschlägiger internationaler Organisationen sowie der Sozialpartner, insbesondere solche Leitlinien und Empfehlungen, die sich auf geografische Gebiete, Produktionsstandorte und Wirtschaftstätigkeiten in bestimmten Sektoren in spezifischen Gebieten mit systematischen und weit verbreiteten Zwangsarbeitspraktiken beziehen. Diese neue Formulierung führt zu nicht gut fassbaren Vorgaben, welche Leitlinien und Empfehlungen alle zu berücksichtigen sind.

Die Voruntersuchung wird nach weiteren 30 Tagen beendet, wenn entweder die Besorgnis von Zwangsarbeit ausgeräumt werden konnte oder wenn dies nicht gelingt; in letzterem Fall beginnt ein Untersuchungsverfahren.

Beweislast und Besonderheiten der Prüfung

Problematisch ist, dass Art. 6 Abs. 2 jetzt auch die Feststellung von Zwangsarbeit durch die zuständige Behörde erlaubt, obwohl die vorgesehenen Beweise bzw. Unterlagen nicht vorliegen – und zwar auf der Grundlage „anderer Tatsachen“. Was bedeutet das?

Hier kann es faktisch zu einer Beweislastumkehr kommen, wenn die Waren aus einer bestimmten Region oder insgesamt verdächtig sind, unter Zwangsarbeit hergestellt worden zu sein.

Auch nach jeder abgeschlossenen Untersuchung kann eine neue veranlasst werden; abgeschlossene ergebnislose Untersuchungen werden nicht gespeichert.

Eine große Datenbank mit allen Entscheidungen soll angelegt werden, die für künftige Entscheidungen Hilfestellung bietet, aber bisher noch nicht befüllt ist. Gleichzeitig wird durch die Veröffentlichung der Entscheidungen der Behörden eine „Prangerwirkung“ erzeugt. Außerdem wird eine Datenbank angelegt, die mit Produkten oder Gebieten, bei denen Zwangsarbeit bekannt ist, gespeist wird.

Rechtsfolgen und Sanktionen

Wird Zwangsarbeit in der Produktkette festgestellt, so ergeht ein Verbot, die betreffenden Produkte oder Produktbestandteile auf dem Unionsmarkt in Verkehr zu bringen oder bereitzustellen oder sie auszuführen; gleichzeitig ergeht eine Anordnung an die von der Untersuchung betroffenen Wirtschaftsakteure, die betreffenden Produkte oder Produktbestandteile, die bereits in Verkehr gebracht oder auf dem Markt bereitgestellt wurden, vom Unionsmarkt zu nehmen. Für verderbliche Waren gilt, sie an Wohltätigkeitsorganisationen oder Organisationen zu spenden, die dem öffentlichen Interesse dienen; bei nicht leicht verderblichen Waren sind die betreffenden Produkte zu recyceln oder gemäß den nationalen Rechtsvorschriften im Einklang mit dem Unionsrecht zu entsorgen.

Für die Sanktionen sind die Mitgliedstaaten verantwortlich. Erst wenn feststeht, dass für die Zukunft alle Vorkehrungen getroffen sind, sodass keine Zwangsarbeit in der Produktionskette vorliegt, kann eine Entscheidung getroffen werden, dass die ursprüngliche Maßnahme für die Zukunft widerrufen wird.

Herausforderungen für Wirtschaftsakteure

Der aktuelle Vorschlag zur Verordnung zur Bekämpfung der Zwangsarbeit enthält noch diverse Herausforderungen für die Wirtschaftsakteure, die ihn umsetzen sollen:

• Wirtschaftsakteure haben Leitlinien und Empfehlungen zu berücksichtigen, um Zwangsarbeit irgendwo in der ganzen Produktionskette zu vermeiden. Dabei sind sowohl die zu berücksichtigenden Leitlinien umfangreich als auch der Überblick über alle Schritte der Produktionskette.
• Voruntersuchungen finden nach Hinweisen an die zuständigen Behörden statt.
• Voruntersuchungen bedeuten: Fragen an die Wirtschaftsakteure, die ihrerseits ihre Bemühungen zur Vermeidung von Zwangsarbeit innerhalb von 15 Tagen darlegen müssen.
• Es kommt entweder zum Abschluss des Verfahrens oder das Untersuchungsverfahren beginnt.
• Das Untersuchungsverfahren kann auch im Drittland durchgeführt werden, solange dessen Regierung zustimmt.
• Art. 6 Abs. 2 erlaubt die Feststellung von Zwangsarbeit durch die Behörde trotz fehlender Unterlagen auf Basis „anderer Tatsachen“, was zu einer Beweislastumkehr führen kann.
• Mit neuen Behauptungen kann immer wieder eine Untersuchung losgetreten werden; abgeschlossene Untersuchungen werden nach Art. 6 Abs. 3 nicht in der Datenbank aufgeführt.
• Die Datenbanken, die Entscheidungshilfen geben sollen, sind noch nicht fertig.

Fazit

Auch wenn die Verordnung noch nicht verabschiedet ist und sich wahrscheinlich an der Umsetzung der Untersuchungsverfahren im Detail, der zuständigen Behörden und der Datenbanken noch einiges verändern kann, ist die Zielrichtung und die Verpflichtung für die Wirtschaftsakteure klar: Kümmern Sie sich um Ihre Lieferanten, verfolgen Sie auch Produktteile zurück und dokumentieren Sie Ihre Recherchen.

Verfasserin: Rechtsanwältin Julia Gnielinski