Das Finanzgericht Münster (FG) hat in einer Entscheidung zu einem Auskunftsanspruch nach Art. 15 der Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) entschieden, dass dieser nicht dazu diene, eine umfassende Akteneinsicht in Verwaltungsakten zu erhalten, sondern sich auf bestimmte Informationen beschränke (FG Münster Urteil v. 24.02.2022 – Az. 6 K 3515/20).
Das FG hat wegen grundsätzlicher Bedeutung die Revision zugelassen, da höchstrichterliche Rechtsprechung zu dem Verhältnis des auf Art. 15 DSGVO gestützten Akteneinsichtsrechts und des gesetzlich festgeschriebenen Anspruchs auf Informationserteilung nicht besteht.
Sachverhalt
Der Kläger führte bereits zuvor Verfahren gegen den Beklagten, u.A. gegen die Festsetzung von Einkommensteuer. In diesen Verfahren nahm der Kläger keine Einsicht in die dem FG übersandten Akten. Erst kurz vor dem Ergehen eines Urteils beantragte der Kläger am 23.09.2019, dass der Beklagte gem. Art. 15 Abs. 1 der DSGVO unentgeltliche und schriftliche Auskunft erteilen solle, welche personenbezogenen Daten hinsichtlich des Klägers verarbeitet würden. Als Auskunft werde eine vollständige Kopie der gesamten Akten und Vorgänge akzeptiert. Der Beklagte teilte dem Kläger persönlich mit Schreiben vom 26.09.2019 mit, dass ein entsprechender Antrag seines Prozessbevollmächtigten eingegangen sei. Aus verschiedenen Gründen wurde der Antrag durch den Prozessbevollmächtigten zunächst nach der DSGVO zurückgestellt. Zu einem späteren Zeitpunkt erinnerte der Prozessbevollmächtigte des Klägers den Beklagten und bat um eine Bearbeitung. Der Beklagte bat seinerseits um eine Klärung, ob der gestellte Antrag aufrechterhalten werde. Der Prozessbevollmächtigte des Klägers antwortete dem Beklagten am 12.03.2020 daraufhin unter dem Betreff „Rücknahme des Antrags gemäß DSGVO“, dass der auf die DSGVO gestützte Antrag nicht weiterverfolgt werde.
Am 15.10.2020 nahm der Kläger durch seinen Prozessbevollmächtigten auf ein vorheriges Schreiben des Beklagten Bezug und führte aus, dass man vom Beklagten nicht habe erfahren können, dass eine ordnungsgemäße Fallbearbeitung durch den Beklagten vorliege. Es sei daher erforderlich, die im Finanzamt befindlichen Unterlagen im Einzelnen zu sichten und zu prüfen, um daraus abzuleiten, ob die tatsächliche Bearbeitungsweise korrekt sei. Der Beklagte wurde daher ersucht, „gemäß den Vorschriften der DSGVO uns alle in Ihrem Hause befindlichen Akten, Teilakten, seien diese als Papierakte (vorliegen) oder als elektronische Akte vorhanden, in unserem Büro zur Verfügung zu stellen. Wir spezifizieren unser Auskunftsbegehren dahingehend, dass wir „alles“ sehen möchten. Wir bitten höflich von Anfragen abzusehen, ob wir mit weniger einverstanden sind. Wir werden auch nicht Ihr Finanzamt aufsuchen um uns dort Kopien anzufertigen, wir erwarten die unverzügliche Zusendung der Unterlagen, die uns nach der DSGVO zustehen.“
Ergänzend führte der Kläger durch seinen Prozessbevollmächtigen aus, dass er nicht davon ausgehe, dass die Unterlagen vorgelegt würden und er sich daher entschlossen habe, zeitgleich Klage auf Auskunft nach der DSGVO einzureichen. Im Übrigen verwies er auf sein vorangegangenes Schreiben.
Am 17.12.2020 hat der Kläger unter Bezugnahme auf den Wortlaut des Art. 15 Abs. 1 und 11 Abs. 3 DSGVO Klage „wegen Verpflichtung zur Auskunft“ erhoben. Zur Begründung seiner Klage machte er seinen Anspruch aus der DSGVO geltend.
Der Beklagte lehnte am 12.01.2021 den Antrag des Klägers auf Übersendung der gesamten Akten im Original oder in Kopie ab, gewährte aber eine Akteneinsicht in beschränktem Umfang.
Das FG hat in der Sache am 24.02.2022 mündlich verhandelt. Die Beteiligten haben im Rahmen der mündlichen Verhandlung vom 24.02.2022 übereinstimmend erklärt, dass der Antrag des Klägers vom 15.12.2020 und der Bescheid des Beklagten vom 12.01.2021 im vorliegenden Verfahren nicht streitgegenständlich seien.
Die Entscheidung des FG
Die auf Auskunftserteilung nach Art. 15 DSGVO gerichtete Klage war aus Sicht des FG unzulässig. Es fehle an einem dem Klageverfahren vorausgehenden vom Kläger außergerichtlich gestellten Antrag auf Auskunftserteilung nach Art. 15 DSGVO.
Das FG sah als statthafte Klageart die Verpflichtungsklage i. S. des § 40 Abs. 1 der Finanzgerichtsordnung (FGO) in Gestalt der „untechnischen“ Untätigkeitsklage an. Der Kläger wandte sich nicht gegen die Ablehnung seines außergerichtlichen Antrags vom 15.12.2020, sondern begehrte erstmals die Erteilung einer Auskunft über personenbezogene Daten i. S. des Art. 15 DSGVO, die im Rahmen einer Verpflichtungsklage nach § 40 Abs. 1 FGO zu verfolgen sei.
Das Gericht sah den Kläger jedoch nicht als „beschwert“ an, was zu den Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Verpflichtungsklage in Form der Untätigkeitsklage gehöre, da er nicht geltend machen konnte, durch die Ablehnung oder Unterlassung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes in seinen Rechten verletzt zu sein (§ 40 Abs. 2 FGO). Dies setze voraus, dass er den begehrten Verwaltungsakt ohne Erfolg bereits beantragt habe. Es sei zunächst Sache der Verwaltung, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden. An einem solchen, dem Klageverfahren vorausgehenden, außergerichtlichen Antrag habe es gefehlt, da der Kläger vor der Klageerhebung beim Beklagten nicht beantragt habe, die in Art. 15 DSGVO normierten Auskünfte zu erteilen. Ein solcher Antrag ergab sich nicht aus seinem Schreiben vom 23.09.2019. Diesen ausdrücklich auf Auskunftserteilung nach Art. 15 Abs. 1 der DSGVO gerichteten Antrag habe er mit Schreiben vom 12.03.2020 zurückgenommen.
Der am 15.12.2020 außergerichtlich gestellte und vom Beklagten mit Schreiben vom 12.01.2021 beschiedene Antrag, der nach übereinstimmendem Vortrag der Beteiligten gar nicht Gegenstand dieses Verfahrens sei, war demgegenüber nicht auf Informationserteilung nach Art. 15 DSGVO gerichtet, sondern auf Gewährung einer umfassenden Akteneinsicht in den Räumen des Prozessbevollmächtigten, was sich aus dem Wortlaut des Antrages ergab. Eine Bezugnahme auf Art. 15 DSGVO oder die Erteilung von Auskunft über personenbezogene Daten oder die in Art. 15 Abs. 1 DSGVO genannten Informationen enthalte das Schreiben vom 15.12.2020 nicht, so das FG.
Insbesondere habe der Kläger gegenüber dem Beklagten nicht beantragt, Auskunft über die Verarbeitungszwecke, Kategorien personenbezogener Daten, Empfänger oder Kategorien von Empfängern, geplante Dauer der Speicherung, das Bestehen eines Rechts auf Berichtigung oder Löschung, das Bestehen eines Beschwerderechts bei einer Aufsichtsbehörde sowie das Bestehen einer automatisierten Entscheidungsfindung zu erteilen, sondern habe ausdrücklich die Übersendung der Akten gefordert, unabhängig davon, ob sich die zuvor genannten Informationen überhaupt aus den beim Beklagten geführten Akten ergeben. Der Kläger habe zudem angegeben, „alles“ sehen zu wollen und darum gebeten, von Anfragen abzusehen, ob man mit weniger einverstanden sei. „Alles“ habe sich dabei auf die zuvor genannten Akten und Teilakten bezogen, nicht aber auf personenbezogene Informationen.
Dem Kläger habe ausweislich seines Antrags vom 15.12.2020 und des darin angegebenen Motivs nicht daran gelegen, Informationen über die Verarbeitung seiner personenbezogenen Daten zu erlangen, sondern eine Einsicht in die beim Beklagten geführten Akten zu nehmen, um die Rechtmäßigkeit der Bearbeitung zu überprüfen. Dies ergebe sich auch aus dem Verlauf des Verwaltungsverfahrens, in dessen Rahmen der Kläger seinen auf Art. 15 Abs. 1 DSGVO gestützten Antrag zunächst zurückgenommen habe, um später die Vorlage sämtlicher beim Beklagten geführter Akten (gestützt auf die DSGVO) zu verlangen.
Der am 15.12.2020 beim Beklagten gestellte Antrag könne auch nicht schon deshalb als ein dem Klageverfahren vorgeschalteter Antrag gesehen werden, da der klägerische Antrag vom 15.12.2020 und der im Rahmen der Klageschrift vom 17.12.2020 gestellte Antrag grundlegend abweichende Ziele verfolge. Während der Kläger mit Schreiben vom 15.12.2020 umfassende Akteneinsicht (gestützt auf die DSGVO) verlangt habe, begehre er im Rahmen der Klage Auskunftserteilung über personenbezogene Daten gemäß Art. 15 DSGVO. Hierbei handele es sich um verschiedene Streitgegenstände, da sich ein gebundener Anspruch auf Akteneinsicht aus der DSGVO nicht ableiten lasse.
Zwar sei in Literatur und Rechtsprechung stark umstritten, ob sich aus Art. 15 Abs. 1 Halbs. 2 DSGVO ein (gebundener) Anspruch auf (umfassende) Akteneinsicht (bzw. Übersendung von Kopien) ergebe, das FG schloss sich allerdings einen solchen Anspruch als nicht ergebend ansehend, den Ausführungen des Urteils des FG Baden-Württemberg vom 26.07.2021 – 10 K 3159/20 (EFG 2021, 1777, NZB eingelegt unter dem Az. X B 109/21) an.
Gegen einen gebundenen Anspruch auf Akteneinsicht spreche bereits der Wortlaut des Art. 15 Abs. 1 DSGVO, der ein Auskunftsrecht regele, welches einem Einsichtsrecht vom Wortsinn her nicht gleichstehe. Während Akteneinsicht den „Zugang zur Akte“ meine, sei Auskunft als Information über bestimmte Akteninhalte zu verstehen. Dies ergebe sich auch im Vergleich der verschiedenen Sprachfassungen der DSGVO.
Das Auskunftsrecht nach Art. 15 Abs. 1 DSGVO sei auch inhaltlich nicht mit einem Akteneinsichtsrecht identisch, denn Letzteres beruhe vornehmlich auf dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 des Grundgesetzes) und solle den Anspruchsteller in die Lage versetzen, die Grundlagen einer Verwaltungsentscheidung nachzuvollziehen. Ein Akteneinsichtsrecht gehe stets über ein bloßes Auskunftsrecht hinsichtlich der verarbeiteten personenbezogenen Daten hinaus, da eine Akte regelmäßig auch rechtliche Stellungnahmen, Entscheidungsentwürfe und Berechnungen der Amtsträger, Dienstanweisungen oder Ermittlungsergebnisse, die keine personenbezogenen Daten enthalten müssen, enthalte. Angewandte Schätzmethoden oder Schlussfolgerungen der Betriebsprüfung aus den erhobenen Daten seien keine Verarbeitung i.S. des Art. 4 Nr. 2.
Gegen einen gebundenen Anspruch auf Akteneinsicht spreche weiterhin der Sinn und Zweck der DSGVO. Das Auskunftsrecht aus Art. 15 Abs. 1 DSGVO und das Recht auf Erhalt einer Kopie gemäß Absatz 3 der Vorschrift erwiesen sich als elementare subjektive Datenschutzrechte, da erst die Kenntnis darüber, ob und in welchem Umfang ein Verantwortlicher personenbezogene Daten verarbeite, die betroffene Person in die Lage versetze, weitere Rechte auszuüben. Der Auskunftsanspruch soll für den Betroffenen Transparenz schaffen und ihm das für die Durchsetzung dieses Grundrechts notwendige Wissensfundament an die Hand geben. Er sei seiner Natur nach ein Instrument zur Durchsetzung der weiteren Betroffenenrechte wie Berichtigung (Art. 16 DSGVO), Löschung (Art. 17 DSGVO) oder Schadensersatz (Art. 82 DSGVO). Art. 15 DSGVO diene aber nicht dazu, dem Antragsteller die Überprüfung der Bearbeitung seines Steuerfalles zu ermöglichen oder die Bearbeitung nachzuvollziehen. Hierzu bestünden auf nationaler Ebene die in der AO und FGO normierten Rechtsmittel, wobei nicht ersichtlich sei, dass der europäische Gesetzgeber im Rahmen der DSGVO ein weiteres, zusätzliches Rechtsmittelverfahren schaffen wollte.
Dieses Verständnis stützte das FG auch auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) zur früheren Rechtslage, da der europäische Gesetzgeber mit der DSGVO an die Ziele und Grundsätze der Datenschutzrichtlinie anknüpfen (Erwägungsgrund 9 zur DSGVO) und künftig ein unionsweit gleichmäßiges und hohes Datenschutzniveau für natürliche Personen gewährleisten (Erwägungsgrund 10 zur DSGVO) wolle. Das Auskunftsrecht diene nicht der Schaffung eines Zugangs zu Verwaltungsdokumenten, weil dies nicht die Zielrichtung des europäischen Datenschutzrechts sei.
Im Ergebnis sei daher nicht davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber der DSGVO einen nach inländischen Normen nicht geregelten gebundenen Anspruch auf Akteneinsicht schaffen wollte. Vielmehr könne ein datenschutzrechtlicher Anspruch auch ohne Akteneinsicht erfüllt werden, indem dem Betroffenen im Fall der Verarbeitung personenbezogener Daten die konkreten Daten sowie die Einzelangaben i.S. von Art. 15 Abs. 1 Halbsatz 2 DSGVO mitgeteilt würden.
Für das FG ergab sich die Zulässigkeit der Klage auch nicht aus § 32i Abs. 9 AO. Zwar sehen DSGVO und AO für den Fall des Auskunftsrechts über personenbezogene Daten die Durchführung eines Vorverfahrens nicht vor (vgl. § 32i Abs. 9 AO), daraus folge aber nicht, dass ein auf Auskunftserteilung nach Art. 15 DSGVO gerichteter Antrag unmittelbar an das Gericht gerichtete werden könne, so das FG.
Anstelle des Einspruchsverfahrens bestehe bei Ablehnung der Auskunftserteilung oder bei Teilablehnung die Möglichkeit der Beschwerde nach Art. 77 DSGVO beim Datenschutzbeauftragen, die eine, der gerichtlichen Entscheidung vorgelagerte Kontrollmöglichkeit biete. Die Entbehrlichkeit der vorherigen Antragstellung bei Behörde, deren Notwendigkeit sich aus § 40 Abs. 2 FGO ergibt, werde durch § 32i Abs. 9 AO nicht berührt.
Das FG ließ die Revision zu, da die Sache aus seiner Sicht grundsätzliche Bedeutung habe und keine höchstrichterliche Entscheidung zu der Frage vorliege, ob der Anspruch nach Art. 15 DSGVO im Rahmen der Verpflichtungsklage zu verfolgen sei. Es mangele auch an einer höchstrichterlichen Entscheidung zu der Frage, in welchem Verhältnis ein auf Art. 15 DSGVO gestütztes Akteneinsichtsrecht und der gesetzlich festgeschriebene Anspruch auf Informationserteilung stünden.
Anmerkung
Der Fall mag zunächst sehr theoretisch und „verfahrenslastig“ wirken, allerdings ist die Frage der Akteneinsicht bei Finanzbehörden häufig ein Streitthema und von praktischer Bedeutung, gerade in Bezug auf Betriebsprüfungen oder Steuerveranlagungen, bei denen es sich um teilweise komplexere Rechtsmaterie handeln kann und die (interne) Sichtweise der Verwaltung von Bedeutung sein kann.
In einem Strafverfahren besteht bereits aus Gründen der Waffengleichheit mit nur wenigen Ausnahmen ein Anspruch auf eine Akteneinsicht. Diese richtet sich aber nach strafprozessualen Normen (§ 147 StPO), sodass ein solches Verfahren vorliegen muss.
Im Rahmen eines Finanzrechtsstreits (Klageverfahrens) kann im Normalfall ebenfalls eine Akteneinsicht vorgenommen werden, da das Finanzamt dem Finanzgericht in der Regel alle Akten übersendet. Im obigen Fall hätte der Kläger dies zuvor auch unproblematisch machen können, denn er führte bereits ein Klageverfahren. Warum er erst später entsprechende Informationen bzw. eine Akteneinsicht vom Beklagten erbat, ergibt sich aus der Entscheidung nicht.
Außerhalb dieser beiden Verfahren kann eine Akteneinsicht aber durchaus zum Streitthema werden, wie die vorliegende Entscheidung zeigt, denn auch die Reichweite des Art. 15 DSGVO ist umstritten, wie die Entscheidung selbst unter Nennung der Rechtsquellen im Volltext ausführte. Es existieren Sichtweisen, die eine Art „Akteneinsichtsrecht“ in der Vorschrift sehen, bzw. dieses nur für bestimmte Steuerarten bejahen, gleichwohl existieren aber auch Ansichten, die dies u.a. unter Bezugnahme auf die bereits bestehenden Verfahrensrechte ablehnen. Das FG hat sich für letztere Sichtweise entschieden und einer weiten Sichtweise der Norm eine Absage erteilt.
Welche Sichtweise sich final im nachfolgenden Revisionsverfahren beim Bundesfinanzhof durchsetzen wird, muss abgewartet werden.
Verfasser: Rechtsanwalt Heiko Panke
