Die Weichen für das CO2-Grenzausgleichssystem – auch Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) genannt – sind gestellt: Verhandlungsführer von Rat und europäischem Parlament haben sich am 13. Dezember 2022 über die Inhalte einer entsprechenden Verordnung geeinigt. Damit haben die sog. Trilogverhandlungen der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe Rat, EU-Parlament und Kommission ihren Abschluss gefunden. Die Einigung ist vorläufig, weil einige Aspekte, die für das CBAM von Bedeutung sind, in anderen Rechtsvorschriften geregelt sind, die diesbezüglich noch präzisiert werden müssen. Darüber wird im Einzelnen noch verhandelt. Aus der Berichterstattung über die erzielte Einigung und dem Positionspapier über die Standpunkte der drei Parteien (Stand 27.06.2022) lässt sich jedoch schon erkennen, was auf die betroffenen Unternehmen zukommen wird.
Worum geht es?
CBAM ist ein zentraler Baustein des im „Green Deal“ festgelegten politischen Ziels der Europäischen Union, bis zum Jahr 2050 klimaneutral zu werden. Die Idee des CBAM ist, durch eine Art Abgabenerhebung bei der Einfuhr von Gütern aus CO2-intensiver Produktion zu verhindern, dass die Produktion dieser Waren in Nicht-EU-Länder mit niedrigeren Umweltstandards verlagert wird.
Die Europäische Union hat das Ziel der Klimaneutralität ab 2050 im Europäischen Klimagesetz (VO (EU) 2021/1119) gesetzlich verankert. Das Ziel kann nur durch eine erhebliche Reduzierung der CO2-Emissionen erreicht werden.
Die Reduzierung der Treibhausgasemissionen soll mit Hilfe des europäischen Emissionshandelssystems erreicht werden. Aktuell erhalten Unternehmen mit emissionsintensiven Produktionen Emissionszertifikate kostenlos zugeteilt, um eine Verlagerung der Produktion ins Drittland zu vermeiden. Diese Praxis soll ab 2026 schrittweise abgeschafft werden, Emissionen werden also künftig „ihren Preis haben“. – So der Plan, die Verhandlungen über die genaue Ausgestaltung des künftigen EU-Emissionshandelssystems laufen noch (s. Pressemitteilung Rat der EU v. 13.12.2022).
Die Schlussfolgerung, dass aufgrund einer solchen Verteuerung der Produktion die betroffenen Industriezweige in Nicht-EU-Länder abwandern würden, liegt auf der Hand. Eine Abwanderung der Unternehmen wäre nicht nur verheerend für den europäischen Arbeitsmarkt, sondern würde darüber hinaus auch die Klimaziele der EU konterkarieren, wenn die klimaschädlichen Produktionen künftig in Drittländer verlagert würden, in denen die Klimaschutzmaßnahmen weniger ambitioniert sind als in der Europäischen Union.
Was ist die Lösung?
Nun kommt der CO2-Grenzausgleich ins Spiel, der eine solche Verlagerung verhindern soll, indem man das CBAM an das Emissionshandelssystem koppelt. CBAM soll zu vergleichbaren Kosten für Importgüter auf der einen und für in der EU produzierten Gütern auf der anderen Seite führen:
Geplant ist, dass Importeure von CO2-intensiven Erzeugnissen für den Import sog. CBAM-Zertifikate erwerben müssen. Nach derzeitigem Verordnungsentwurf (Annex I) sind die Produktgruppen Eisen und Stahl, Aluminium, Zement, Düngemittel, Elektrizität, Wasserstoffe, vor- sowie nachgelagerte Produkte betroffen. Perspektivisch soll der Anwendungsbereich noch erweitert werden.
Die durch CBAM eingeführten CO2-Preise für ausländische Produzenten sollen sich am Preis der Emissionszertifikate für EU-Produzenten richten: Nach dem Willen aller am Gesetzgebungsprozess Beteiligten soll sich der Preis für die CBAM-Zertifikate am wöchentlichen Durchschnittspreis der Zertifikate im Emissionshandel orientieren (derzeitiger Art. 21). Hinsichtlich der genauen Zollförmlichkeiten bei der Einfuhr der betroffenen Waren unterscheiden sich die Standpunkte von Kommission, Rat und Parlament (s. Art. 25 / 25a Positionspapier), hier bleibt abzuwarten, wie die finale Fassung ausgestaltet sein wird. Absehbar ist, dass Unternehmen für den Import der betroffenen Waren eine Bewilligung bei der zuständigen Behörde beantragen müssen. Interessant ist, dass die Voraussetzungen, die der „Authorised CBAM declarant“ erfüllen muss, den Voraussetzungen des Authorised Economic Operator (AEO) sehr ähneln (s. derzeitiger Art. 17).
Wie ist der Zeitplan?
Nach dem derzeitigen Plan soll das CO2-Grenzausgleichsystem ab Oktober diesen Jahres mit einer Übergangsphase in Kraft treten. Diese endet, sobald im Rahmen des EU-Emissionshandelssystems keine kostenlosen CO2-Zertifikate mehr vergeben werden. (PM EU-Parlament v. 13.12.2023). Der derzeitige Entwurf sieht 2025 als Ende der Übergangszeit vor (Erwägungsgrund 50), aber dies wird aktuell noch verhandelt (s.o.).
Die Einführung dient im ersten Schritt der Datenerfassung durch Berichtspflichten (Art. 32), bevor das CBAM vollständig angewendet werden soll. Importeure der betroffenen Güter sollen die mit der Produktion verbundenen Emissionen zunächst dokumentieren, ohne Emissionszertifikate erwerben zu müssen. Auch soll es eine Berichtspflicht geben im Hinblick auf die im Herstellungsland (außerhalb der EU) ausgestoßenen CO2-Emissionen und dem im Herkunftsland gezahlten CO2-Preis (Art. 35).
Worauf müssen Unternehmen sich vorbereiten?
Unternehmen, die Güter der betroffenen Industriezweige importieren möchten, müssen sich frühzeitig auf die voraussichtlich vierteljährlichen Berichtspflichten einstellen. Die Berechnungs- und Dokumentationspflichten erfordern die Implementierung entsprechender Prozesse und deren Beschreibung in schriftlicher Form. Zugelassene Wirtschaftsbeteiligte können zur Dokumentation der Bewilligungsvoraussetzungen voraussichtlich auf vorhandene Strukturen zurückgreifen. Hier sollte frühzeitig geprüft werden, ob die vorhandenen Prozesse aktuell und im Prüfungsfall „belastbar“ sind.
