Alle reden über Trumps neue Zölle – doch was plant die zweite Trump-Administration tatsächlich im Bereich der US-(Re-)Exportkontrollen und -Embargos? Während die Diskussion über die US-Zölle die mediale Aufmerksamkeit dominiert, zeichnen sich im Bereich der US-(Re-)Exportkontrollen und -Embargos konkrete, ebenfalls weitreichende Veränderungen ab, die für global agierende Unternehmen erhebliche Auswirkungen haben dürften.
Das Wichtigste in Kürze: Eines scheint sicher: Die US-(Re-)Exportkontrollen und -Sanktionen werden sich weiter verschärfen. Das war schon in den letzten Jahren so, vor allem bei den FDP Rules. Aber die Dimension scheint jetzt eine andere zu sein: Mit China, Iran und (noch unklar) Russland im Fokus der Durchsetzungsbemühungen und einer Ausweitung der Kontrollen auf technologische Schlüsselbereiche wie KI, Quantencomputing, Hyperschalltechnologie und Halbleiter sowie auf militärische und nachrichtendienstliche Endverwendungen und Endnutzer müssen sich global agierende Unternehmen auf ein strengeres Regulierungsumfeld auch für im Ausland produzierte Güter einstellen. Es ist mit weiteren FDP-Regeln und entsprechenden strengen Auslegungen des BIS zu rechnen, die den Compliance-Rahmen auch für ausländische Unternehmen sehr (nach dem Wortlaut der EAR sogar zu) eng ziehen. Angekündigt ist ein aggressives Vorgehen gegen diejenigen, die vom Verkauf sensibler Technologien an US-Gegner profitieren wollen, mit einer „dramatischen Erhöhung“ der Durchsetzungsmaßnahmen und Bußgelder. Aus EU-Sicht ebenfalls erwähnenswert: Alle ausländischen Transaktionsparteien von BIS-Lizenzanträgen sollen nun (noch robuster) gegen Geheimdienstdaten überprüft werden. Bei einer angekündigten Kürzung des BIS-Budgets um 12% dürfte das alles aber auch eine Herausforderung für die BIS-Mitarbeiter werden.
1. Das Memorandum zur America First Trade und die BIS Update Conference Ende März
Trump hat am 20.01.2025, seinem ersten Tag im Amt, ein Memorandum zur America First Trade Policy herausgegeben, das eine umfassende Überprüfung des US-Exportkontrollsystems im Lichte von Entwicklungen, die strategische Gegner oder geopolitische Rivalen sowie aller anderen relevanten nationalen Sicherheits- und globalen Erwägungen betreffen. Insbesondere sollen Empfehlungen dazu abgeben werden, wie der technologische Vorsprung der USA erhalten, erlangt und ausgebaut werden kann und wie Schlupflöcher in bestehenden Exportkontrollen identifiziert und beseitigt werden können – insbesondere solche, die den Transfer strategischer Güter, Software, Dienstleistungen und Technologien an strategische Rivalen und deren Stellvertreter ermöglichen. Darüber hinaus sollen sie die Durchsetzung von Richtlinien und Praktiken zur Exportkontrolle sowie Durchsetzungsmechanismen bewerten und Empfehlungen dazu abgeben, um Anreize für die Einhaltung durch ausländische Länder zu schaffen, einschließlich geeigneter Handels- und nationaler Sicherheitsmaßnahmen (vgl. https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/01/america-first-trade-policy). Der laut Memorandum bis zum 01.04.2025 vorzulegende Bericht zur Überprüfung des US-Exportkontrollsystems scheint bis dato (03.04.2025) noch nicht veröffentlicht worden zu sein.
Auf der vom 18. bis 20. März 2025 in Washington, D.C. vom Bureau of Industry and Security (BIS) abgehaltenen 37. „Update Conference on Export Controls and Policy“ hat der Handelsminister Lutnick eine neue Ära aggressiver, extraterritorialer Durchsetzung von Exportkontrollen zur Erreichung nationaler Sicherheitsziele der USA eingeläutet, in der er China als Hauptgegner und Bedrohung für die technologische Führungsposition der USA hervorgehoben hat.
2. Die neue Ausrichtung der US-Exportkontrollpolitik
Nach den Worten des neuen BIS-Chefs Jeffrey I. Kessler (kein „BIS-Insider“, sondern bisher Partner der Großkanzlei WilmerHale) wird das BIS seine Arbeit im U.S.-EU Trade and Technology Council (als Teil einer umfassenderen Bemühung, sich von den traditionellen Exportkontrolldialogen mit Verbündeten zurückzuziehen) beenden. In einer geschlossenen Sitzung mit BIS-Beamten soll er auch gesagt haben, dass die Behörde plane, die Durchsetzung von Exportkontrollen gegen China erheblich zu verstärken und die Beamten gedrängt haben, Gespräche mit der Industrie einzuschränken. Es sei unklar, ob die bestehenden Exportkontrollen gegen Russland beibehalten werden sollen (vgl. https://exportcompliancedaily.com/article/2025/03/31/us-to-shun-export-control-dialogues-seek-massive-increase-in-china-penalties-bis-chief-says-2503280039?BC=bc_67ebb3352986b).
Auf der vorerwähnten BIS Update Conference hat Handelsminister Lutnick einige bemerkenswerte Pflöcke für die zukünftige US-Exportkontrollpolitik eingeschlagen: Lutnick kündigte ein aggressives Vorgehen gegen diejenigen an, die vom Verkauf sensibler Technologien an US-Gegner profitieren wollen, und kündigte eine „dramatische Erhöhung“ der Durchsetzungsmaßnahmen und Bußgelder für Verstöße gegen die Export Administration Regulations (EAR) an (vgl. https://foreigninvestmentwatch.com/bis-at-commerce-expected-to-ramp-up-export-control-enforcement).
2.1 Verschärfung der bereits unter Biden intensivierten Exportkontrollpolitik
Dies markiert eine signifikante Verschärfung der bereits unter der Biden-Administration intensivierten Exportkontrollpolitik, zuletzt etwa:
- durch die Semiconductor Manufacturing Equipment (SME) FDP Rule (15 CFR 734.9(k) EAR) vom 07.10.2024, mit der aus US-Sicht im Ausland produzierte Güter zur Herstellung von Halbleitern, die auf US-Technologie basiert und für bestimmte Endverwendungen bestimmt ist, kontrolliert wurde, um eine Nutzung fortschrittlicher Halbleiterfertigungstechnologien durch China zu begrenzen, sowie
- durch die am 15.01.2025 veröffentlichte AI Model Weights FDP Rule (15 CFR 734.9(l) EAR) vom (Inkrafttreten: 13.01.2025; Compliance ab 15.05.2025), mit der aus US-Sicht im Ausland produzierte Modellgewichte fortgeschrittener KI-Modelle, die mit US-Technologie trainiert wurden und mehr als $10^{26}$ Rechenoperationen umfassen, um vor der Diffusion fortgeschrittener KI-Technologien zu schützen.
2.2 Technologische Schwerpunkte
Auf der Update Conference betonte die BIS-Führung in mehreren Panels, dass sie die folgenden als besonders kritisch für die nationale Sicherheit der USA eingestufte Bereiche priorisieren wird, v.a. mit Blick auf die Beschaffung dieser Technologien durch China und Iran:
- Quantencomputing
- Künstliche Intelligenz (KI)
- Hyperschalltechnologie
- Halbleiter
- Militärische und nachrichtendienstliche Endverwendungen und Endbenutzer (vgl. https://www.gibsondunn.com/bis-update-conference-takeaways-expect-dramatic-increase-in-export-controls-enforcement-against-us-adversaries)
2.3 China als Hauptfokus der Exportkontrollpolitik
China stand im Mittelpunkt der BIS Update Conference 2025. Lutnick soll etwa auf den jüngsten Erfolg des chinesischen KI-Modells DeepSeek als Beweis für Chinas fortgesetzte Bemühungen, US-Exportkontrollen zu umgehen und US-Chips für seine KI-Technologie zu nutzen verwiesen haben und (am Beispiel Panamakanal) Bedenken hinsichtlich des wachsenden Einflusses chinesischen Kapitals geäußert haben.
Obwohl die Biden-Administration bereits eine aggressive Durchsetzung von Exportkontrollen gegenüber China beaufsichtigte – was durch eine im April 2023 verhängte Rekordstrafe von 300 Millionen US-Dollar für Verstöße gegen die für Huawei geltende Foreign Direct Product Rule unterstrichen wurde (vgl. https://www.strtrade.com/trade-news-resources/str-trade-report/trade-report/april/record-penalty-imposed-for-export-violation) – forderte Lutnick eine konzertierte Anstrengung im Kampf gegen die Möglichkeit dessen, was er als „eine kontrollierte kommunistische Zukunft“ beschrieb. Lutnick bezeichnete China als den primären geopolitischen und wirtschaftlichen Gegner der USA und betonte die Rolle des BIS als „vorderste Linie“ beim Schutz der US-Kerntechnologien. Exportkontrollen sollen auch in Handelsverhandlungen eingebunden werden, um die politische Ausrichtung von Handelspartnern zu prüfen (vgl. https://www.foleyhoag.com/news-and-insights/blogs/white-collar-law-and-investigations/2025/march/bureau-of-industry-and-security-2025-update-conference-on-export-controls-and-policy). Es wird jedoch immer wieder spekuliert, wie zuletzt Jude Blanchette in Foreign Affairs (https://www.foreignaffairs.com/china/china-sees-opportunity-trumps-upheaval), dass ein möglicher „Grand Bargain“ zwischen Trump und Xi eine Lockerung der US-Exportkontrollen beinhalten könnte. Allerdings dürfte ein solcher Deal aufgrund des Misstrauens und der teilweise erratischen Politik Trumps instabil und schwer umsetzbar sein.
Chinas Zugang zu KI- und Halbleitertechnologien nur gemeinsam beschränkbar
In den Panels wiesen BIS-Vertreter auf Chinas deutliche Erhöhung der Militärausgaben für die Volksbefreiungsarmee (PLA) hin und warnten vor Chinas öffentlich erklärtem Ziel, bis 2027 eine militärische Modernisierung zu erreichen. Diese militärischen Investitionen erstreckten sich über traditionelle Rüstungsgüter hinaus auf intelligente Kriegsführung, KI, Quantencomputing und andere fortschrittliche Technologien (vgl. https://www.gibsondunn.com/bis-update-conference-takeaways-expect-dramatic-increase-in-export-controls-enforcement-against-us-adversaries).
Ausgesprochen lesenswert sind die Hintergrund-Erläuterungen in einem Bericht des Center for Strategic and International Studies (CSIS), einem Think Tank mit Sitz in Washington, D.C., der sich auf globale Sicherheits-, Wirtschafts- und politische Themen spezialisiert hat: Während die USA seit 2022 umfassende Kontrollen eingeführt haben, verfügen bislang Verbündete wie die EU, die Niederlande, Deutschland, Japan, Südkorea und Taiwan über deutlich begrenztere Befugnisse und Instrumente. Insbesondere fehlen Äquivalente zu US-Instrumenten wie der Foreign Direct Product Rule, der Entity List und China-spezifischen Beschränkungen. Der Bericht betont, dass die US-Strategie ohne Verbündete nicht erfolgreich sein kann, da diese wichtige Teile der Halbleiter-Wertschöpfungskette kontrollieren (vgl. https://www.csis.org/analysis/understanding-us-allies-current-legal-authority-implement-ai-and-semiconductor-export). Eine formelle wirtschaftliche Allianz zur gemeinsamen Planung und Durchführung von Sanktionen gegen China wird insoweit etwa auch von Brooks/Vagle in der aktuellen Foreign Affairs (https://www.foreignaffairs.com/united-states/real-china-trump-card-brooks-vagle) gefordert, ohne zu vernachlässigen, dass eine umfassende wirtschaftliche Abkopplung von China in Friedenszeiten strategisch nachteilig sein könnte, da sie die US-amerikanische Hebelwirkung für Krisensituationen mindert.
2.4 Neue Durchsetzungsinstrumente und / vs. multilaterale Zusammenarbeit
Auf der vorerwähnten Update Conference hoben BIS-Mitarbeiter hervor, dass sie neue Instrumente zur Durchsetzung von Exportkontrollen einsetzen. Seit Juli 2024 hat das BIS beispielsweise begonnen, Adressen mit hohem Umleitungsrisiko in die Entity List aufzunehmen. Aus EU-Sicht besonders erwähnenswert: Nunmehr sollen alle ausländischen Transaktionsparteien von BIS-Lizenzanträgen gegen Geheimdienstdaten (noch robuster) überprüft werden.
Die vorerwähnten unilateralen Maßnahmen stehen in einem bemerkenswerten Kontrast zu der Betonung der anhaltenden Bedeutung multilateraler Durchsetzungsbemühungen durch die BIS-Mitarbeiter: Denn trotz einer „America First“-Ausrichtung bliebe die internationale Kooperation ein zentraler Bestandteil effektiver Exportkontrollen (vgl. https://www.foleyhoag.com/news-and-insights/blogs/white-collar-law-and-investigations/2025/march/bureau-of-industry-and-security-2025-update-conference-on-export-controls-and-policy). Es bleibt abzuwarten, wie diesen Spagat gelingen soll.
2.5 Herausforderungen bei der Finanzierung
In einem Brief an das Office of Management and Budget (OMB) vom 26.03.2025 kritisierten US-Senatoren die Entscheidung des OMB, 20 Millionen Dollar an Notfallmitteln für das BIS zu blockieren, was einer Kürzung des BIS-Budgets um 12% entspricht (vgl. https://www.banking.senate.gov/imo/media/doc/20250326%20FINAL%20Letter%20to%20OMB%20re%20BIS%20Funding%20v2.pdf). Die Senatoren warnten, dass diese Entscheidung, falls sie nicht rückgängig gemacht wird, „bei einer unserer wichtigsten Behörden für nationale Sicherheit Verwüstungen anrichten wird.“ Sie argumentierten, dass das BIS bereits mit einem knappen Budget arbeitet und diese Finanzierungssperre zweifellos die wesentlichen Aktivitäten beeinträchtigen wird, die das BIS unternimmt, um unsere Technologie aus den Händen ausländischer Gegner zu halten.
3. Sanktionspolitik unter der neuen Administration
3.1 Iran: Wiederherstellung des „maximalen Drucks“
Am 06.02.2025 kündigte das US-Treasury an, dass es „maximalen Druck“ auf den Iran ausüben wird, indem es neue Wirtschaftssanktionen gegen die iranische Ölindustrie verhängt. Die neuen Beschränkungen zielen auf ein internationales Netzwerk von Tankern ab, die Öl aus dem Iran in Länder wie China transportieren, wobei die Erlöse von der iranischen Regierung zur Finanzierung der Entwicklung von Atomwaffen verwendet werden (vgl. https://www.whitehouse.gov/fact-sheets/2025/02/fact-sheet-president-donald-j-trump-restores-maximum-pressure-on-iran). Die BIS-Führung unterstützt diese „maximaler Druck“-Kampagne gegen den Iran und priorisiert die Zusammenarbeit mit dem Justizministerium, um Umleitungen in den Iran zu verfolgen (vgl. https://www.gibsondunn.com/bis-update-conference-takeaways-expect-dramatic-increase-in-export-controls-enforcement-against-us-adversaries).
3.2 Unsichere Haltung in Bezug auf Russland
Während seitens des BIS zwar zuletzt insbesondere Umleitungsnetzwerke mit Sitz in Hongkong und China hervorgehoben wurden, die kontrollierte Gegenstände nach Russland für den Einsatz auf ukrainischen Schlachtfeldern geschleust haben sollen, sind zugleich kaum konkrete Pläne zur Durchsetzung von Exportkontrollen Verstößen im Zusammenhang mit Russland für das Jahr 2025 angesprochen worden, möglicherweise aufgrund der Ungewissheit rund um die laufenden, von den USA vermittelten Friedensgespräche zwischen Russland und der Ukraine (vgl. https://www.gibsondunn.com/bis-update-conference-takeaways-expect-dramatic-increase-in-export-controls-enforcement-against-us-adversaries).
3.3 Umkehr jüngst angekündigter Sanktionserleichterungen gegenüber Kuba
Ein weiteres Beispiel für die verschärfte Sanktionspolitik der Trump-Administration ist die Behandlung Kubas. Zwar hatte Biden am 14.01.2025 angekündigt, Kuba von der vom US-Außenministerium geführten Liste der „State Sponsors of Terrorism“ (SSoT) zu streichen, jedoch trat diese Entscheidung nicht in Kraft. Grund dafür war die gesetzlich vorgeschriebene 45-tägige Wartefrist, während der der Kongress hätte eingreifen können. Noch vor Ablauf dieser Frist wurde die Entscheidung durch Trump am 20.01.2025 widerrufen, wodurch Kuba weiterhin als staatlicher Unterstützer von Terrorismus gilt (vgl. https://www.hklaw.com/en/insights/publications/2025/01/trump-administration-rescinds-certain-actions-by-the-previous-admin). Auch gegenüber Kuba ist also von einem härteren Kurs auszugehen.
4. Fazit
Da auch die neue Administration einerseits immer wieder betont, dass eine effektive Durchsetzung der Kontrollen nur gemeinsam mit den Verbündeten gelingen kann, andererseits aber offensichtlich zunehmend unilateral und ohne Rücksicht auf die Interessen der (bisherigen) Verbündeten agieren dürfte, wird es für die politischen Entscheidungsträger in Deutschland und der EU eine besondere Herausforderung sein, ihre handfesten strategischen Eigeninteressen durchzusetzen: Kritiker wenden ein, dass die Strategie der USA mittel- und langfristig zu einem „Lose-Lose-Szenario“ für die USA führt: Zu sinkenden US-Exporten und damit entstehenden Lücken im Weltmarkt, die andere Länder nutzen könnten, um z.B. ihre eigenen Halbleiterindustrien voranzubringen. Zusammen mit dem von einigen Beobachtern identifizierten beginnenden Brain Drain von hochqualifizierten Fachkräften, Wissenschaftlern und Akademikern könnte diese Entwicklung erhebliche Auswirkungen auf die Innovationskraft und Wettbewerbsfähigkeit der USA haben.
Verfasser: Rechtsanwalt Stefan Dinkhoff
